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Demokratiedefizit Eu Beispiel Essay

Ist das europäische Parlament zu schwach um die EU demokratisch zu legitimieren? PHOTO © European Union

Hat die Europäische Union ein Demokratiedefizit? In der öffentlichen Debatte scheint daran kein Zweifel zu bestehen. Radikale Positionen bescheinigen der EU gar, komplett undemokratisch zu sein. So wird in linksradikalen Blogs bisweilen spekuliert, die EU sei eine „Militärdiktatur“. Und auf rechtsradikalen Seiten heißt es, die europäischen Völker hätten ihre Eigenständigkeit verloren und wären zu „Sklaven“ der „kommunistischen Diktatur“ Brüssels geworden.

Die demokratische Seite der EU

Das ist freilich völlig überzogen. Denn der Wille der Wähler kommt in den Entscheidungen der EU auf zwei Arten zum Tragen. Erstens wählen sie alle fünf Jahre das Europäische Parlament. In den letzten Jahrzehnten konnte das Parlament seinen Einfluss ständig steigern: Inzwischen muss es bei der überwiegenden Mehrzahl der Entscheidungen in der EU zustimmen.

Das zweite Entscheidungsgremium der EU ist der Rat der Europäischen Union, der, je nach Thema, aus den jeweils zuständigen nationalen Ministern gebildet wird: Der Rat für Umwelt setzt sich also aus den nationalen Umweltministern zusammen, der Rat für Auswärtige Angelegenheiten aus den nationalen Außenministern. Diese sind von den nationalen Parlamenten demokratisch gewählt. Die Parlamente können ihre Regierungen also durchaus zwingen, in der EU auf eine bestimmte Art und Weise abzustimmen.

Darüber hinaus wird in der EU erst nach ausführlichen Beratungsprozessen entschieden, an denen sich Bürger und Interessengruppen, zum Beispiel Arbeitgeber, Gewerkschaften oder Umweltschützer, beteiligen können. Das Ziel dieses oft langwierigen Verfahrens: Die Entscheidungen sollen alle relevanten Argumente einbeziehen. In den EU-Mitgliedstaaten wurde außerdem das Wahlrecht geändert, so dass EU-Bürger in dem EU-Staat, in dem sie leben, an Wahlen zum Europäischen Parlament und auf kommunaler Ebene teilnehmen können, selbst wenn sie nicht Staatsbürger dieses Landes sind.

Ein solcher Zugewinn an Demokratie wäre ohne die europäische Integration sehr unwahrscheinlich gewesen. Weiter lassen sich manche Entscheidungen nur auf europäischer Ebene sinnvoll treffen, etwa wenn es um den Aufbau des europäischen Binnenmarktes geht. Von daher, so kann man argumentieren, haben die europäischen Bürger rationale Entscheidungen getroffen, als sie fast kontinuierlich jene Parteien wählten, die sich für mehr europäische Integration einsetzten.

Die Entscheidungsmechanismen sind darüber hinaus genau festgelegt durch die EU-Verträge, über die von den Mitgliedstaaten entschieden wird. Im Laufe der Jahre wurden die Verträge bereits mehrfach geändert und stets intensiv diskutiert. In Deutschland mussten Bundestag und Bundesrat den Verträgen zustimmen, in anderen Ländern gab es sogar Volksabstimmungen. Ein Argument derjenigen, die sagen, dass die EU ausreichend demokratisch legitimiert sei, lautet daher sogar: Wenn die EU ein Demokratiedefizit hat, dann ist dieses Demokratiedefizit demokratisch legitimiert. Das Demokratiedefizit bestehe im dem Fall nur, weil die europäischen Demokratien es so wollten – und entsprechend könnten sie es durch Vertragsänderungen jederzeit auch wieder abbauen.

Die undemokratische Seite der EU

Viele Kritiker sind von diesen Argumenten allerdings nicht überzeugt. Sie erkennen zwar an, dass die EU demokratische Elemente aufweist – und insofern unterscheiden sie sich von links- und rechtsradikalen Kritikern und Verschwörungstheoretikern – halten das demokratische Niveau in der EU aber für nicht ausreichend.

So ist das Europäische Parlament eben kein komplett gleichberechtigtes Parlament und kann nicht alle Entscheidungen treffen, zum Beispiel in der Wettbewerbspolitik, der Handelspolitik und der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Den Kommissionpräsidenten kann es nur auf Vorschlag der europäischen Staats- und Regierungschefs wählen. Und nicht jeder EU-Bürger zählt gleich viel bei den Wahlen zum Parlament. Kleine Staaten werden bevorteilt: Ein EU-Abgeordneter aus Malta vertritt zum Beispiel rund 67.000 Bürger, ein Abgeordneter aus Deutschland aber etwa 860.000 Bürger.

Auch die demokratische Legitimation des Rats der EU ist zweifelhaft. Wie im Parlament sind die Stimmrechte hier nicht nach der Bevölkerungszahl gewichtet: Deutschland hat 29 Stimmen, das 160-mal kleinere Luxemburg aber vier. Außerdem stellt sich die Frage, ob die nationalen Parlamente wirklich einen mühsam ausgehandelten europäischen Kompromiss kippen können, oder ob der politische Druck bei den meisten Themen nicht doch so groß ist, dass sie die Brüsseler Entscheidung widerwillig schlucken müssen. Schließlich macht die Einführung von Mehrheitsentscheidungen im Rat der EU die Union zwar handlungsfähiger, aber die Mitgliedstaaten können infolgedessen auch überstimmt werden. In dem Fall trägt die Legitimation über die nationalen Parlamente nicht mehr.

Das Demokratiedefizit beseitigen

Teilt man die Diagnose eines Demokratiedefizits, stellt sich die Frage nach der richtigen Therapie. Eine Möglichkeit wäre, die Verträge zu reformieren, um zum Beispiel das Europäische Parlament zu einem vollwertigen Parlament aufzuwerten, das über alle Gesetze abstimmen kann, die Kommission eigenständig wählt und selbst von allen Bürgern im gleichen Verhältnis gewählt wird. Der Rat der Europäischen Union mit den Vertretern der nationalen Regierungen könnte dann die Rolle einer Länderkammer übernehmen, wie sie in Deutschland der Bundesrat ausführt. Außerdem könnten zum Beispiel Elemente der direkten Demokratie eingeführt werden. Tatsächlich gibt es ab dem kommenden Jahr eine Europäische Bürgerinitiative, mit der EU-Bürger die Kommission auffordern können, einen Gesetzesvorschlag vorzulegen.

Die Frage ist aber, ob solche Reformen ausreichen, um die EU tiefgreifend zu demokratisieren. Denn wenn Entscheidungen in Zukunft von einem mächtigen Europäischen Parlament getroffen würden, wäre es durchaus denkbar, dass diese Entscheidungen der öffentlichen Meinung in einzelnen Staaten widersprechen. Die Staaten könnten aber kein Veto mehr einlegen – so wie heute in Deutschland Entscheidungen auch gegen den Widerstand einzelner Bundesländer möglich sind. Anders als in Deutschland fehlen in Europa aber eine gemeinsame Öffentlichkeit, gemeinsame Medien und in der Folge eine gesamteuropäische Debatte: Oft wird nur diskutiert, was eine Entscheidung etwa für Deutschland und die Deutschen (oder Griechenland und die Griechen) bedeuten würde.

Daher gibt es bisher in der breiten Öffentlichkeit keine europäische Identität und kein gemeinsames Volksempfinden. Das aber wäre die Grundbedingung für eine europäische Demokratie (übersetzt: „Volksherrschaft“). Dass sich solch eine gemeinsame Identität entwickelt, ist kurzfristig auch kaum zu erwarten. Das Denken in den nationalen Kategorien „Deutschland“ oder „Griechenland“ verändert sich nur langsam. Eine gemeinsame öffentliche Debatte wird auch durch die Sprachgrenzen behindert – die allerdings auch nicht unüberwindbar sind, wie das Beispiel der der Schweiz zeigt.

Eine gemeinsame Identität wird sich also nur langfristig entwickeln. Gerade kontroverse Debatten, wie jene im Umfeld der Euro-Krise, könnten aber dazu führen, dass die Europäer mehr über die Lebensbedingungen in anderen europäischen Staaten erfahren und anfangen, miteinander zu diskutieren, statt nur übereinander. Optimistisch gedacht, könnten die Bürger in Europa so zu der Einsicht kommen, dass es mehr als eine legitime Sichtweise auf ein Problem gibt und dass Entscheidungen am besten gemeinsam und im Kompromiss getroffen werden. Aus dieser Perspektive wäre ausgerechnet die gegenwärtige hitzige Diskussion um die Euro-Krise ein Startschuss für mehr europäische Demokratie.

Das Demokratiedefizit der Europäischen Union. Geschichtswissenschaftliche Perspektiven[1]

Von Guido Thiemeyer

Die Frage nach der demokratischen Legitimation der Europäischen Union gehört zu den Hauptproblemen der politik- und rechtswissenschaftlichen Europa-Forschung. Daher erstaunt es, dass die Geschichtswissenschaft in dieser Debatte bislang sehr wenig präsent ist, hier konzentrierte man sich zunächst auf die Erforschung der politischen und wirtschaftlichen Aspekte der europäischen Integration, seit etwa zehn Jahren dominieren gesellschafts- und vor allem kulturgeschichtliche Perspektiven die Forschung. Dabei könnte ein geschichtswissenschaftlich orientierter Zugang zu dem Problem des Demokratiedefizits die Debatte durchaus bereichern. Er könnte fragen, welche Bedeutung das Problem der demokratischen Legitimation in der Gründungsphase der EU, insbesondere bei der Entstehung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl oder auch der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft hatte. Hier wurde der Kern des institutionellen Gefüges der Europäischen Union entworfen und es wäre interessant und wichtig zu wissen, warum beispielsweise die „Parlamentarischen Versammlung“ in der EGKS und auch in der EWG eine so schwache Stellung im Rechtssetzungsprozess erhielt. Eine „Verfassungsgeschichte“ der europäischen Integration, die diesen Aspekt behandeln müsste, ist ein Forschungsdesiderat. Man könnte auch kulturgeschichtlich nach Denkmustern fragen, die die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften begleiteten. Warum wurde „Europa“ immer mit dem Stichwort „Demokratie“ assoziiert und die demokratische Verfassung von Nationalstaaten als Kriterium für Beitrittskandidaten erhoben, obwohl die Institution selbst den Anforderungen der Demokratietheorie nur ansatzweise gerecht wird? Warum nahmen die europäischen Gesellschaften das Demokratiedefizit der Europäischen Gemeinschaften bis Ende der 1980er Jahre hin? Erst mit dem Vertrag von Maastricht und der Europäischen Währungsunion scheint der „Permissive Consensus“, das heißt das wohlwollende Einverständnis zwischen den Eliten, die den Integrationsprozess weitgehend unbeachtet von der Öffentlichkeit vorantrieben, und der Masse der Europäer zerbrochen zu sein, mit dem die Bevölkerung der europäischen Staaten den Integrationsprozess seit dem Zweiten Weltkrieg begleitet hatte. Auch hierüber wissen wir sehr wenig.

Das hier im Zentrum stehende Geheimmemorandum des niederländischen Landwirtschaftsministers[2] vom Juni 1953 legt eine Kombination aus beiden Ansätzen nahe: Welche Ziele verfolgten einzelne Akteure im Integrationsprozess? Warum wurden die Europäischen Institutionen in der frühen Phase der Integration so und nicht anders konstruiert? Welche politischen Denkmuster prägten diese Vorstellungen, und welche Rolle spielte hier schließlich die demokratische Legitimation der europäischen Organisation?

Das Dokument ist ein internes Arbeitspapier, dessen Verfasser nicht klar zu ermitteln ist. Sicher ist, dass es entweder vom damaligen niederländischen Landwirtschaftsminister Sicco Mansholt selbst oder von einem seiner engen Mitarbeiter stammt. Mansholt verwandte viele der in diesem Papier erstmals formulierten Gedanken in Gesprächen mit europäischen Minister-Kollegen und auch in öffentlichen Reden. Wenn er also nicht selbst der Autor ist, dann stand er diesem zumindest sehr nahe. In bemerkenswerter Weise ist das Dokument in deutscher Sprache verfasst worden. Dies ist insofern ungewöhnlich, als interne Arbeitsdokumente in der Regel in der Landessprache verfasst werden. In den Akten der Abteilung für internationale Organisationen des niederländischen Landwirtschaftsministeriums, die 1953 von Jaap van der Lee geleitet wurde, finden sich aber neben niederländischen auch Dokumente in französischer, englischer oder eben deutscher Sprache.

Das Dokument ist unterteilt in einen politischen und einen agrarwirtschaftlichen Teil der Diskussion. Wichtig für die hier interessierende Frage nach dem Demokratiedefizit der Europäischen Union ist vor allem die politische Argumentation. Der Ausgangspunkt der Überlegungen ist, dass die wirtschaftliche Integration Europas, die auch die Landwirtschaft umfasse, notwendig sei zur Stärkung der wirtschaftlichen und daher auch politischen Widerstandskraft Westeuropas (S. 1, Abs. 1). Damit ist das übergeordnete Ziel bezeichnet: Die Sicherung Westeuropas gegen einen befürchteten Angriff der Sowjetunion. Gleich unter Punkt 2 wird festgehalten, dass die bislang im Sektor der Landwirtschaftsintegration tätigen internationalen Organisationen wie die OEEC und GATT erfolglos geblieben seien, weil sie nach dem Einstimmigkeitsprinzip arbeiteten, d.h. das Veto eines Mitgliedes konnte einen von allen anderen Mitgliedern gewünschten Beschluss verhindern. Daher, das ist die Konsequenz, müsse ein neues Prinzip auch in der Landwirtschaftsintegration eingeführt werden, das Prinzip der Supranationalität. Hierbei könne eine über den Nationalstaaten stehende „Hohe Gewalt“ Entscheidungen mit einfacher oder absoluter Mehrheit fällen (S. 1, Abs. 3). Der Abschnitt vier erläutert den Hintergrund dieser Überlegungen. Nur durch die supranationale Methode könne verhindert werden, dass Entscheidungen, die erwünscht und notwendig seien, durch ein Veto eines oder mehrerer Teilnehmerstaaten verhindert würden. Ein solches Veto würde immer dann ausgesprochen, wenn ein Staat zentrale Interessen bedroht sehe. Diese Interessen würden, so die Überlegung weiter, durch Interessengruppen in der innenpolitischen Diskussion formuliert und durchgesetzt. Oft, und insbesondere in der Landwirtschaft, ginge es darum, nationale Märkte gegen Konkurrenz von außen zu schützen. Positionen dieser Art ließen sich aber „nicht oder nur zum Teil“ vom wirtschaftlichen Standpunkt aus verantworten. Um zu verhindern, dass Partikularinteressen das Allgemeinwohl behindern, so die Argumentation weiter, sei es notwendig, auf westeuropäischer Ebene ein supranationales Regierungssystem einzuführen, das die „beratende Methode“ auf nationaler Ebene ersetzt. Das Prinzip der Supranationalität hätten aber bislang nur die Staaten der Montanunion akzeptiert, sie seien mit der Resolution über die Europäische Politische Gemeinschaft vom 10. September 1952 sogar schon einen entscheidenden Schritt weiter gegangen. Daher plädierte der Autor des Memorandums für die europäische Integration der landwirtschaftlichen Märkte auf supranationaler Basis in diesem Rahmen.

Der Hintergrund dieser Argumentation war die schlechte Erfahrung, die der niederländische Landwirtschaftsminister Mansholt mit den agrarischen Interessenverbänden in Europa gemacht hatte.[3] Insbesondere der Deutsche Bauernverband und die verschiedenen französischen Landwirtschaftsverbände hatten alle Versuche des Niederländers zu einer Öffnung der Agrarmärkte zu Beginn der 1950er Jahre verhindert.[4] Vor allem in Frankreich hatte sich in der Nationalversammlung eine parteiübergreifende „Groupe Paysan“ formiert, die alle ihren Interessen entgegenstehenden politischen Projekte zu verhindern suchte. Hierzu gehörte auch die von den Niederlanden sehr gewünschte europäische Agrargemeinschaft. Die französischen Landwirte fürchteten – ebenso wie ihre deutschen Kollegen – die Konkurrenz der leistungsfähigen niederländischen Produzenten auf dem heimischen Markt.[5] Eine Öffnung der europäischen Agrarmärkte war zweifellos in besonderem Interesse der Niederlande, bei denen der Anteil landwirtschaftlicher Produkte am Gesamtexport nach dem Krieg fast ein Drittel ausmachte. Gleichwohl war der niederländische Landwirtschaftsminister davon überzeugt, dass eine allgemeine Öffnung der europäischen Agrarmärkte im Rahmen einer „Agrargemeinschaft“ nicht nur zum Vorteil der holländischen Landwirte sei, sondern zum Nutzen von Westeuropa insgesamt (S. 2, Abs. 12). Die (agrar-) wirtschaftliche Integration Westeuropas war für ihn eine Voraussetzung für die politische Integration, die wiederum entscheidend für die Selbstbehauptung des Kontinents im Kalten Krieg war. Die europäische politische Integration war aus seiner Perspektive ein übergeordnetes politisches Ziel, dessen Realisierung durch vehement hervorgebrachte Partikularinteressen in den Nationalstaaten verhindert wurde. Die Supranationalität war für Mansholt ein Instrument, um diese Partikularinteressen, die eine Lösung im Sinne des Allgemeinwohls verhinderten, zu überwinden und langfristig auszuschalten. Die „Hohe Gewalt“ konnte unabhängig von nationalen Einzelinteressen Beschlüsse fassen, die „erwünscht und erforderlich“ sind (S. 1, Abs. 4).

Damit formulierte Mansholt eine politische Vorstellung, deren Bedeutung in der Diskussion um die Motive für die europäische Integration von der Forschung bislang unterschätzt worden ist. Die supranationale europäische Integration war auch ein Instrument, um den westlichen Nationalstaaten jene Effizienz in der Wirtschaftspolitik zurückzugeben, die ihnen im beständigen, systembedingten Konflikt zwischen den Interessenverbänden abhanden gekommen war. Wirtschaftspolitische Entscheidungen, so die Überlegung, sollten von einem dem Allgemeinwohl verpflichteten Expertengremium, der Hohen Behörde, später der Europäischen Kommission, getroffen werden. Doch nicht nur die Tätigkeit der Interessenverbände, das demokratische System an sich betrachtete Mansholt in dieser Hinsicht als Problem, weil es Politiker zwinge, immer den kurzfristigen Vorteil zu suchen, der ihnen den nächsten Wahlerfolg sichere. Langfristige, am Gemeinwohl orientierte Konzepte, hätten so einen schweren Stand: „A cause de leur clientèle électorale, ils (i.e. die Politiker, G.T.) sont contraints de servir les intèrêts immédiats. Pour les politiciens, c´est toujours le même conflit.“[6] Die supranationale europäische Integration schien ein Ausweg aus diesem Dilemma zu sein, weil die Mitglieder der Hohen Behörde unabhängig waren, sie sollten weder dem Einfluss von Interessenverbänden ausgesetzt werden, noch abhängig von Wählerentscheidungen sein. Mansholt lehnte die Demokratie nicht grundsätzlich als politisches System ab, er sah allerdings die Defekte der modernen westeuropäischen Demokratie und versuchte sie durch die supranationale europäische Integration zu überwinden.

Dies war ein Gedanke, der gerade in der Frühphase der supranationalen Integration eine wichtige Rolle spielte. So erklärte Paul Reuter, einer der engen rechtswissenschaftlichen Berater Jean Monnets in der Gründungsphase der Montanunion, warum der „Beratenden Versammlung“ eine schwache Rolle im Institutionengefüge der Montanunion gegeben worden war: „Mais le désir de maintenir l´ensemble des institutions dans un cadre très technique anima pendant toutes les négociations un certain nombre de délégations, peu désireuses de voir tout le système dégénérer en un régime conventionel, voué à l´impuissance. Ceci explique pourquoi le rôle de l´Assemblée a été si étroitement limité.”[7] Auch hier geht es darum, dass die neue Gemeinschaft unabhängig vom aufwändigen demokratischen Verfahren schnell und effizient entscheiden müsse. Würde man der Gemeinschaft für Kohle und Stahl ein mächtiges Parlament als Kontrollorgan zur Seite stellen, wäre sie zur Ohnmächtigkeit verurteilt. In ganz ähnlicher Weise tauchte der Gedanke auch im so genannten Spaak-Bericht vom 21. April 1956 auf, der als Verhandlungsgrundlage für den Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft diente: „Wegen der Eilbedürftigkeit der Überprüfung und der Entscheidung ist das komplizierte Verfahren, das bei zwischenstaatlichen Beziehungen oder Organisationen angewandt wird, nicht möglich. Auch kann man sich nicht vorstellen, dass die Kontrolle über die Durchführung der von Staaten übernommenen Verpflichtungen und die Anwendung der Schutzklauseln von einem Votum der Regierungen abhängig sein sollten. Würde hierfür Einstimmigkeit vorgesehen, so könnte jeder Staat durch sein Veto das Verfahren lahm legen oder seine Zustimmung von gewissen Bedingungen abhängig machen, bei Mehrheitsentscheidungen bliebe die Gefahr, dass Interessenverflechtungen eine objektive Entscheidung verhindern.“[8] Auch hinter diesen Überlegungen stand die Ansicht, dass die neu zu schaffenden europäischen Institutionen unabhängig von den überkommenen Entscheidungsverfahren arbeiten müssten, um effizient zu sein. Das komplizierte, nicht zuletzt von innenpolitischen Faktoren und Kräften abhängige Verhandeln zwischen Regierungen sollte im Gemeinsamen Markt durch die raschen Entscheidungen einer von den Regierungen unabhängigen supranationalen Behörde ersetzt werden. Hier würden Experten nach rationalen, dem Allgemeinwohl verpflichteten Kriterien entscheiden; Wirtschaftspolitik wurde damit zumindest zum Teil dem demokratischen Prozess in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft entzogen.

Es ist dies ein Motiv der europäischen Integration, das sich seit Beginn der supranationalen europäischen Zusammenarbeit immer wieder finden lässt. Es spielte nicht nur im Sektor der Agrarpolitik eine Rolle, sondern auch in der gemeinsamen Währungspolitik seit 1999. Die der demokratischen Kontrolle entzogene Europäische Zentralbank trifft ihre geldpolitischen Entscheidungen ausschließlich nach technokratischen Gesichtspunkten.[9] Sie ist nur insofern an das politische System gebunden, als dieses der Bank im Vertrag das Ziel ihres Handelns vorgegeben hat, nämlich die Geldwertstabilität im Euro-Raum zu sichern. Ansonsten sind Zentralbankrat und Zentralbankdirektorium völlig unabhängig von den nationalen Regierungen und den anderen Gemeinschaftsinstitutionen in politischer, institutioneller und personeller Hinsicht.

Die hinter diesen Gedanken stehende Vorstellung von einer dem Allgemeinwohl verpflichteten „Expertokratie“ ist der politischen Ideengeschichte nicht neu: Sie beginnt mit der Staatsphilosophie Platons, dessen Idealstaat von Philosophenkönigen regiert wird. „Wenn nicht entweder die Philosophen Könige werden in den Poleis, oder die heutigen so genannten Könige und Gewalthaber sich aufrichtig und gründlich mit Philosophie befassen und die beides in eines zusammenfällt, politische Macht und Philosophie, […] gibt es kein Ende des Unheils für die Poleis […] und auch nicht die einzelnen Menschen.“[10] Herrschaft wurde hier legitimiert durch Einsicht, durch Expertentum. Eben das war das, was auch Mansholt vorschwebte, wenn er forderte, dass „Entscheidungen, welche erwünscht und erforderlich sind“ durch ein mit Experten besetztes Gremium und nicht durch von der Wählergunst abhängige Politiker gefällt werden. Aus diesem Grunde plädierte er im Kontext der europäischen Landwirtschaftsintegration für eine supranationale Gemeinschaft, die unabhängig von den Nationalstaaten und den hier dominierenden politischen Einflüssen wären.

Aus ideengeschichtlicher Perspektive ist aber auch ein anderer Aspekt wichtig. Mansholt geht es auch um die Effizienz politischer Entscheidungen. Die nationalen Systeme, so seine Überzeugung, hätten in dieser Hinsicht versagt, politische Entscheidungsprozesse seien ineffizient und nicht immer am Gemeinwohl orientiert. Dies, so zeigte er sich überzeugt, war zurückzuführen auf das langwierige, von vielfältigen partikularen Interessen beeinflusste Entscheidungsverfahren in den Mitgliedstaaten. Ganz ähnlich argumentierten die Autoren des Spaak-Berichtes, wenn sie die weitgehende Unabhängigkeit der Europäischen Kommission im Gemeinsamen Markt damit rechtfertigten, dass „Interessenverflechtungen objektive Entscheidungen verhindern“. Es ging Mansholt ebenso wie den Autoren des Spaak-Berichtes also darum, die Effizienz politischen Handelns zu erhöhen. Der demokratische Nationalstaat hatte bei der Lösung wesentlicher Probleme (hier der Landwirtschaft) versagt, weil das hier dominierende Mehrheitsprinzip effiziente Entscheidungen verhinderte. Politische und wirtschaftliche Entscheidungen waren zwar im Nationalstaat durch die Mehrheitsentscheidung legitimiert, das Ergebnis war aber eben deswegen unzureichend. Es handelte sich aus Mansholts Sicht um ein grundsätzliches Problem der Demokratie, um ein Effizienzdefizit.

Hierhinter steht eine Einschätzung, die die Legitimität politischen Handelns nicht von Art der Entstehung einer politischen Entscheidung her betrachtet (Input), sondern vom Ergebnis dieses Handelns(Output).[11] Es ist der Unterschied zwischen der „Herrschaft durch das Volk“ (Input) und jener „für das Volk“ (Output). Legitim ist eine politische Entscheidung also auch dann, wenn sie ein politisches Ergebnis erzeugt, das von der Mehrheit der Betroffenen als befriedigend betrachtet wird und es deswegen keinen breiten Widerstand gegen die Entscheidung gibt.

Noch ein letzter Aspekt ist aus kulturgeschichtlicher Sicht bedeutsam: Das Dokument zeigt, dass das Vertrauen in Experten, in diesem Fall Ökonomen und Unternehmer, als Leistungsträger für Fortschritt und Modernität sehr hoch war und ist. Gerade im Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg waren Experten gefragt, ihnen wurde vertraut, weil sie scheinbar völlig unpolitisch, dem Allgemeinwohl und der Effizienz verpflichtet, Lösungen für Probleme anboten. Dieses Vertrauen hat auch die Entdeckung der „Grenzen des Wachstums“ in den 1970er Jahren scheinbar nur kurzfristig erschüttert. Das Vertrauen der breiten Bevölkerung in die Expertokratie der Europäischen Zentralbank mag dies belegen.

Das niederländischer Memorandum über die Landwirtschaftsintegration ist daher für die europäische Integrationsforschung aus zwei Gründen von Bedeutung: Zum einen zeigt es, dass es neben dem Motiv der Einbindung der Bundesrepublik Deutschland, dem der Selbstbehauptung Europas in der Welt und wirtschaftlichen Interessen ein weiteres wichtiges Motiv für die supranationale europäische Integration gab, das von der bisherigen geschichtswissenschaftlichen Forschung kaum beachtet wurde. Europäische Integration war auch ein Instrument, um die Defizite der input-orientierten nationalen demokratischen Systeme, d.h. vor allem ihre Ineffizienz in wirtschaftspolitischer Hinsicht, zu überwinden. Zeit- und kostenaufwändige Entscheidungsverfahren sollten in bestimmten Sektoren der Wirtschaft (Landwirtschaft, Währungspolitik) an nicht-politische, technokratische Experten delegiert werden, die schneller und besser im Sinne des Gemeinwohls entscheiden könnten. Hierhinter stand auch ein neuer Anspruch an staatliches Handeln, das sich mit den ökonomischen Kategorien der Effizienz messen lassen musste. Entscheidend war aus dieser Sicht nicht mehr die Input-Legimation, das heißt die Entscheidung durch demokratische Mehrheitsverfahren, sondern die Output-Legitimation, das heißt, die Rechtfertigung staatlichen Handeln durch sein Ergebnis. Das Motiv tauchte mit den Überlegungen Mansholts für eine europäische Agrarunion zu Beginn der 1950er Jahre zum ersten Mal auf und hat bis in die Gegenwart nichts an seiner Bedeutung eingebüßt, wie die immer wieder aufflammende Debatte um die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank zeigt.

Diese Entwicklung aber führte – zweitens – zum Kern dessen, was heute als Demokratiedefizit der Europäischen Union wahrgenommen wird. Die Output-Legitimation der EU wurde von der Bevölkerung vor allem in der ersten Phase des Integrations-Prozesses in begrenztem Umfang – etwa in der Agrarpolitik – akzeptiert. Die Input-Legitimation konnte unter diesen Voraussetzungen schwach bleiben. Vor allem aber mit der Vollendung des Binnenmarktes und der vollen Zuständigkeit der Kommission für die Wettbewerbspolitik in der EU scheint die Grenze der Akzeptanz erreicht. Zumal die ordoliberale Ausgestaltung des Binnenmarktes und die auf dieser Basis von der Europäischen Kommission gestaltete Wettbewerbspolitik stoßen auf wachsenden Widerstand, wie nicht zuletzt die Diskussion im Vorfeld des Referendums um den europäischen Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden 2005 gezeigt hat. Es gibt – auch wenn es durchaus verschiedene Motive für die Ablehnung des Verfassungsvertrages in beiden Ländern gab – offenbar weder in Frankreich noch in den Niederlanden jene wirtschaftsliberale Grundhaltung, die Voraussetzung für die Akzeptanz der output-orientierten Legitimation ist. Dieses Problem wird auch durch den neuen Reformvertrag von Lissabon nicht gelöst werden.



[1] Essay zur Quelle: Memorandum über die Landwirtschaftsintegration (1953).

[2] Memorandum über die Landwirtschaftsintegration. Geheim. 18.6.1953. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Vissereij. Archiefdepot, Den Haag. Directie internationale organisaties, Blok 2, Vol. 822.

[3] Thiemeyer, Guido, Vom „Pool Vert“ zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Europäische Integration, Kalter Krieg und die Anfänge der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik, München 1999.

[4] Noel, Gilbert, France, Allemagne et „Europe Verte“, Bern 1995, S. 49-100.

[5] Bührer, Werner, Agricultural Pressure Groups and International Politics. The German Example, in: Griffiths, Richard; Girvin, Brian (Hgg.), The Green Pool and the Origins of the Common Agricultural Policy, London 1995, S. 77-90.

[6] Mansholt, Sicco, La Crise. Conversation avec Janine Delaunay, Paris 1974, S. 123f.

[7] Reuter, Paul, La Communauté européenne de Charbon de l´Acier, Paris 1953, S. 52.

[8] Der Spaak-Bericht vom 21.4.1956, in: Schwarz, Jürgen (Hg.), Der Aufbau Europas, Bonn 1980, S. 277-334, hier S. 286.

[9] Jochum, Georg; Petersson, Niels; Schröder, Wolfgang; Ullrich, Katrin (Hgg.), Legitimationsgrundlagen einer europäischen Verfassung. Von der Volkssouveränität zur Völkersouveränität, Berlin 2007, S. 197-236.

[10] Platon, Sämtliche Werke, hg. von Otto, Walter F; Grassi, Ernesto; Plamböck, Gert, Bd. 3, Politeia, Hamburg 1953, S. 193, 473cd.

[11] Scharpf, Fritz, Regieren in Europa, Frankfurt 1999, S. 16-26.



Literaturhinweise:

  • Jochum, Georg; Petersson, Niels; Schröder, Wolfgang; Ullrich, Katrin (Hgg.), Legitimationsgrundlagen einer europäischen Verfassung. Von der Volkssouveränität zur Völkersouveränität, Berlin 2007.

  • Merrienboer, Johan van, Mansholt. Een Biografie, Amsterdam 2006.

  • Scharpf, Fritz, Regieren in Europa, Frankfurt 1999.

  • Thiemeyer, Guido, Vom „Pool Vert“ zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Europäische Integration, Kalter Krieg und die Anfänge der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik, München 1999.


Zugehörige Quelle:
Memorandum über die Landwirtschaftsintegration (1953)